RECURSO DE APELACIÓN

EXPEDIENTE: SX-RAP-3/2009

ACTOR: PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

AUTORIDAD RESPONSABLE: JUNTA LOCAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL EN EL ESTADO DE TABASCO

MAGISTRADA: YOLLI GARCÍA ALVAREZ

SECRETARIO: JOSÉ ANTONIO MORALES MENDIETA.

Xalapa-Enríquez, Veracruz de Ignacio de la Llave, a diez de marzo de dos mil nueve.

V I S T O S, para resolver, los autos del expediente al rubro indicado, formado con motivo del recurso de apelación interpuesto por el Partido Revolucionario Institucional, en contra de la resolución RSJL/TAB/003/2009, de doce de febrero del presente año, emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco; y

R E S U L T A N D O

I. Antecedentes. En la narración de los hechos y de las constancias que obran en autos, se advierte lo siguiente:

a) Por escrito presentado el veintiséis de enero de dos mil nueve, el Partido Revolucionario Institucional presentó denuncia ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, en contra del Partido Acción Nacional, y de su Dirigente Estatal en dicha entidad federativa, así como de quienes resulten responsables, por hechos que consideró violatorios de la legislación electoral, consistentes en propaganda que hace referencia a la obra y acciones de gobierno o programas sociales, a favor del citado partido político.

b) Por acuerdo de veintiocho de enero de dos mil nueve, emitido por el Vocal Ejecutivo de la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, desechó la denuncia promovida por el Partido Revolucionario Institucional.

c) El día treinta y uno siguiente, inconforme con esa determinación, el Partido Revolucionario Institucional, a través de su representante, interpuso recurso de revisión.

d) El doce de febrero del año en curso, la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en Tabasco, dentro del expediente número RSJL/TAB/003/2009, resolvió el recurso de revisión, lo cual fue notificado al Partido Revolucionario Institucional el día trece posterior, cuyos puntos resolutivos fueron los siguientes:

“RESUELVE

PRIMERO.- Resulta infundado el recurso de revisión interpuesto por el ciudadano Martín Darío Cázarez Vázquez, Representante Propietario del Partido Revolucionario Institucional ante el Consejo Local del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, en contra del acuerdo de desechamiento de fecha veintiocho de enero de dos mil nueve.

SEGUNDO.- Se confirma el acuerdo de desechamiento de fecha veintiocho de enero de dos mil nueve, emitido por el Vocal Ejecutivo de la Junta Distrital Ejecutiva 06 del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, dictado en el expediente JD06/PE/PRI/TAB/002/2009.

TERCERO.- Notifíquese esta resolución, personalmente a la parte actora (…)”.

II. Recurso de Apelación.

a) El diecisiete de febrero de dos mil nueve, el Partido Revolucionario Institucional, a través de su representante, interpuso recurso de apelación en contra de la resolución antes mencionada.

b) El veintiuno del mismo mes y año, en la Oficialía de Partes de esta Sala Regional se recibió el oficio número JLE/VE/0828/2009, suscrito por el Vocal Ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, acompañado del expediente ATG/JL/TAB/002/2009, formado con motivo del recurso de apelación.

c) El veintitrés de febrero pasado, la Magistrada Presidenta de esta Sala Regional acordó integrar el expediente SX-RAP-3/2009 y turnarlo a la ponencia de la Magistrada Yolli García Alvarez, para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Dicho acuerdo fue cumplimentado mediante oficio TEPJF/SRX/SGA-45/2009, de la misma fecha, emitido por el Secretario General de Acuerdos de esta Sala Regional.

d) El veintiséis de febrero del presente año, la Magistrada instructora, radicó el presente asunto y admitió el medio de impugnación, toda vez que la demanda fue presentada de manera oportuna, así como por persona legítima; además, se reservó el cierre de la instrucción.

e) El diez de marzo siguiente, se declaró cerrada la instrucción, quedando los autos en estado de dictar sentencia.

C O N S I D E R A N D O S

PRIMERO. Jurisdicción y Competencia. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ejerce jurisdicción y esta Sala Regional correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral Federal es competente para conocer y resolver el presente medio de impugnación, con fundamento en los artículos 41, párrafo segundo, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso a), 195, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como 3, párrafo 2, inciso b), 4, párrafo 1, 40, párrafo 1, inciso a), y 44, párrafo 1, inciso b) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por tratarse de un recurso de apelación interpuesto por un partido político en contra de una resolución recaída a un recurso de revisión resuelto por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, en el estado de Tabasco, entidad que corresponde a esta Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral.

SEGUNDO. Resulta innecesario transcribir tanto la resolución reclamada como los agravios del actor para resolver el presente medio de impugnación, porque no constituye obligación legal de incluirlos en el texto de los fallos, además se tienen a la vista de esta Sala Regional para su debido análisis.

TERCERO. Estudio de fondo. En lo particular, el promovente se inconforma con la resolución de doce de febrero de dos mil nueve, emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, dentro del expediente de recurso de revisión número RSJL/TAB/003/2009.

En contra de dicha resolución, el actor esgrime diversos agravios, dentro del capítulo respectivo de su recurso de apelación, que por razón de método se analizarán de acuerdo a su contenido y no precisamente en el orden señalado en la demanda, lo que de ninguna manera causa afectación alguna al justiciable, ya que lo importante es que todos los agravios sean estudiados, sea de forma conjunta o separada o incluso en un orden distinto al formulado. Criterio que ha sido sostenido por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, en la jurisprudencia S3ELJ 4/2000, visible en la página 23 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1995-2005, obra emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro es: AGRAVIOS, SU EXAMEN EN CONJUNTO O SEPARADO, NO CAUSA LESIÓN.

Aclarado lo anterior, tenemos que en la demanda del recurso de apelación, el actor en esencia expone las siguientes cuestiones:

A) El acto impugnado no reviste de fundamentación ni motivación. El actor señala que se transgreden los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque el acto impugnado no reviste de fundamentación ni motivación, en vista de que la propaganda en espectaculares es referente a los logros del gobierno federal, y agrega, que ello violenta algunas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, como de la Ley de Desarrollo Social y del decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Respecto a este agravio, el actor relaciona dos aspectos, uno, dice que el acto impugnado no reviste de fundamentación ni motivación, otro, menciona lo relativo a la propaganda en espectaculares, que a juicio del impugnante es violatoria de algunas disposiciones electorales.

En torno al primer punto, es infundado el argumento del actor, porque contrariamente a lo que sostiene, el acto impugnado sí contiene fundamento y los motivos en que se sustenta.

El artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la garantía de legalidad relativa a la fundamentación y motivación de los actos de autoridad.

En este sentido, para que la autoridad cumpla con la garantía apuntada, sus determinaciones deben contener la cita de los preceptos legales que le sirvieron de apoyo, así como los razonamientos que la llevaron a la conclusión de que el asunto concreto de que se trata encuadra en los supuestos de la norma invocada.

Además, debe tenerse presente, que toda sentencia, resolución o acuerdo, se trata de acto jurídico completo, una unidad y no de partes aisladas, por tanto, para cumplir con el requisito de fundamentación y motivación, basta que a lo largo de la misma se expresen las razones y motivos que conducen a la autoridad emisora a adoptar determinada solución jurídica a un caso sometido a su competencia o jurisdicción y que señale con precisión los preceptos constitucionales y legales en que se sustente.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio que ha sido sostenido por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, en la jurisprudencia S3ELJ 05/2002, visible en las páginas 141-142 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1995-2005, obra emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro y texto es del tenor siguiente:

“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SE CUMPLE SI EN CUALQUIER PARTE DE LA RESOLUCIÓN SE EXPRESAN LAS RAZONES Y FUNDAMENTOS QUE LA SUSTENTAN (Legislación de Aguascalientes y similares).—Conforme se dispone en el artículo 28, fracción IV, de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral del Estado de Aguascalientes, los acuerdos, resoluciones o sentencias que pronuncien el Consejo General del Instituto Electoral del Estado, los consejos distritales y municipales, así como el tribunal local electoral deben contener, entre otros requisitos, los fundamentos jurídicos y razonamientos lógico-jurídicos que sirvan de base para la resolución o sentencia, de lo que se deduce que es la sentencia, resolución o acuerdo, entendido como un acto jurídico completo y no en una de sus partes, lo que debe estar debidamente fundado y motivado, por lo que no existe obligación para la autoridad jurisdiccional de fundar y motivar cada uno de los considerandos en que, por razones metodológicas, divide una sentencia o resolución, sino que las resoluciones o sentencias deben ser consideradas como una unidad y, en ese tenor, para que cumplan con las exigencias constitucionales y legales de la debida fundamentación y motivación, basta que a lo largo de la misma se expresen las razones y motivos que conducen a la autoridad emisora a adoptar determinada solución jurídica a un caso sometido a su competencia o jurisdicción y que señale con precisión los preceptos constitucionales y legales que sustenten la determinación que adopta”.

Se precisa, que la falta de fundamentación y motivación, es una violación formal, diversa a la indebida o incorrecta fundamentación y motivación, que es una violación material o de fondo; la primera, se produce por la omisión de expresar el dispositivo legal aplicable al asunto y las razones que se hayan considerado para estimar que el caso puede subsumirse en la hipótesis prevista en esa norma jurídica; en cambio, la segunda, surge cuando en el acto de autoridad sí se invoca el precepto legal, sin embargo, resulta inaplicable al asunto por las características específicas de éste que impiden su adecuación o encuadre en la hipótesis normativa; y una incorrecta motivación, en el supuesto en que sí se indican las razones que tiene en consideración la autoridad para emitir el acto, pero aquéllas están en disonancia con el contenido de la norma legal que se aplica en el caso.

Sirve de criterio orientador, lo sostenido por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, en la tesis de jurisprudencia I.3o.C. J/47, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, materia común, novena época, XXVII, febrero de 2008, página 1964, cuyo rubro es: FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. LA DIFERENCIA ENTRE LA FALTA Y LA INDEBIDA SATISFACCIÓN DE AMBOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES TRASCIENDE AL ORDEN EN QUE DEBEN ESTUDIARSE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y A LOS EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR.

Ahora bien, en la resolución que se combate, a groso modo se puede decir que, se citaron los artículos 4 y 36 párrafo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación para justificar la competencia de la autoridad responsable; el artículo 35, párrafo 3, de la misma ley, para reconocer la personería del promovente; cuando la responsable analizó los agravios sometidos a su conocimiento, hizo alusión al principio de exhaustividad y mencionó la tesis S3EL 026/99, y dijo que la junta distrital hizo un análisis completo y detallado de todos los argumentos presentados en el escrito de denuncia, de las pruebas y de las cuestiones que le fueron planteadas; refirió el artículo 5 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, y dijo que el procedimiento especial sancionador tiene la finalidad de determinar de manera expedita la existencia y responsabilidad en materia administrativa electoral de los sujetos señalados en el código de la materia, y que no se establece un periodo para la realización de diligencias tendientes a obtener pruebas o a realizar investigaciones.

Además, la responsable citó los artículos 1 de la Ley de Desarrollo Social y 18 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil nueve, en relación con el artículo 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Federal,  con los cuales arribó a la conclusión de que los partidos políticos no pertenecen a ninguno de los poderes que integran el Estado o Gobierno, y que los ordenamientos secundarios en comento limitan a éstos últimos pero no a los partidos políticos, los cuales no son sancionables por mencionar programas de gobierno en su propaganda, por lo que citando los artículos 41, base V, de la Constitución Federal, 3 del Código de la materia, 2, 6, párrafos 1 y 2, 35, 36 párrafo 2, 38 y 39 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, confirmó el desechamiento.

Lo anterior pone en evidencia que la autoridad responsable si fundó y motivó el acto impugnado, porque citó diversos preceptos legales y señaló las razones que estimó pertinentes.

Por otro lado, en cuanto al argumento de que la propaganda en espectaculares es referente a logros del gobierno federal, y que contrario a lo que sostiene la responsable, el actor insiste que ello contraviene algunas disposiciones del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como de la Ley de Desarrollo Social y del Presupuesto de Egresos de la Federación, será un tema de análisis que se hará más adelante, en el inciso D).

B) La resolución transgrede el principio de exhaustividad. El actor señala que la autoridad responsable no fue exhaustiva en su acto, respecto de lo siguiente:

I. Porque la resolución combatida afirma que la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, analizó todos los argumentos hechos valer en la denuncia, sin precisar como llega a dicha conclusión, pues no aclara cuál fue ese análisis;

II. En el análisis o valoración de las pruebas que el Partido Revolucionario Institucional anexó a su denuncia; y

III. Por no verificar que la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco fue omisa en el cumplimiento de la facultad de investigación.

En torno a lo mencionado en el número romano uno de este inciso B), el agravio es inoperante, por las razones siguientes.

El artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tribunales, emitiendo resoluciones que, entre otras cualidades, deben ser completas.

Esa cualidad de resolución completa, incluye el principio de exhaustividad, el cual impone a los juzgadores, una vez constatada la satisfacción de los presupuestos procesales y de las condiciones de la acción, el deber de agotar cuidadosamente en la resolución o sentencia, todos y cada uno de los planteamientos hechos por las partes durante la integración de la litis, en apoyo de sus pretensiones.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio que ha sido sostenido por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, en la jurisprudencia S3ELJ 12/2001, visible en la página 126 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1995-2005, obra emitida por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuyo rubro y texto es del tenor siguiente:

“EXHAUSTIVIDAD EN LAS RESOLUCIONES. CÓMO SE CUMPLE.—Este principio impone a los juzgadores, una vez constatada la satisfacción de los presupuestos procesales y de las condiciones de la acción, el deber de agotar cuidadosamente en la sentencia, todos y cada uno de los planteamientos hechos por las partes durante la integración de la litis, en apoyo de sus pretensiones; si se trata de una resolución de primera o única instancia se debe hacer pronunciamiento en las consideraciones sobre los hechos constitutivos de la causa petendi, y sobre el valor de los medios de prueba aportados o allegados legalmente al proceso, como base para resolver sobre las pretensiones, y si se trata de un medio impugnativo susceptible de abrir nueva instancia o juicio para revisar la resolución de primer o siguiente grado, es preciso el análisis de todos los argumentos y razonamientos constantes en los agravios o conceptos de violación y, en su caso, de las pruebas recibidas o recabadas en ese nuevo proceso impugnativo”.

Entonces, podemos afirmar, que la falta de exhaustividad, o también denominada por algunos juristas como incongruencia por citra petitia, surge ante la omisión de decidir sobre alguno de todos los puntos discutibles que tienen relevancia para las pretensiones formuladas.

En el caso que nos ocupa, el actor argumenta que la resolución combatida afirma que la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, analizó todos los argumentos hechos valer en la denuncia, sin precisar cómo llega a dicha conclusión, pues no aclara cuál fue ese análisis.

Del contenido del escrito de denuncia presentado por el Partido Revolucionario Institucional, se observa un capítulo de hechos, donde se menciona, en esencia, diversos días del mes de enero del presente año, la existencia de algunos espectaculares, su contenido y ubicación, e inserta diversas imágenes fotográficas, notas periodísticas y contenidos de páginas de Internet, y refiere que es notorio que se trata de una propaganda política que refiere a logros o acciones de gobierno, a fin de obtener la simpatía de los ciudadanos.

Asimismo, dicha denuncia contiene un capítulo de agravios, donde en el primero de los esgrimidos enfatiza que se trata de una propaganda que contraviene las normas electorales, ya que a su juicio, a los partidos políticos  les está prohibido en su propaganda mencionar los logros o acciones de gobierno; en el agravio segundo, menciona una transgresión a la Ley de Desarrollo Social; y resalta que su pretensión es que se sancione al Partido Acción Nacional.

La 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, señaló, a groso modo, que los hechos denunciados no constituyen de manera evidente una violación en materia de propaganda político-electoral, dentro de un proceso electivo, no obstante que aluda a algunas actividades que desarrolla el gobierno federal; para ello desarrolla el tema de lo que son los partidos políticos, su génesis, su naturaleza, distingue entre lo que son las actividades políticas permanentes y actividades específicas de carácter político-electoral, define lo que es una campaña electoral, lo que es propaganda electoral, y propaganda política, también hace un estudio de algunos artículos de la Ley de Desarrollo Social y del Decreto de Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil nueve; agrega que, atendiendo el contenido de los espectaculares denunciados, éstos no presionan ni coaccionan a los electores a emitir su sufragio a favor del Partido Acción Nacional; con base en ello, determinó desechar de plano la denuncia, al estimar que los hechos motivo de la queja no constituyen de manera evidente una violación en materia de propaganda político-electoral, dentro de un proceso electivo.

Luego, la autoridad responsable, al resolver el recurso de revisión, dijo que la aludida junta distrital si realizó un análisis detallado y completo de todos los argumentos presentados en la denuncia. Lo cual atendiendo a lo asentado en párrafos anteriores, donde se  hizo una síntesis de lo que se dijo en la denuncia y lo que se dijo en el acuerdo de desechamiento, podemos afirmar, de igual forma que lo hizo la autoridad responsable, que sí se analizaron todos los argumentos presentados en la denuncia.

Por ello, no obstante que la autoridad responsable fue algo genérica en su razonamiento, al no precisar como llegó a la conclusión afirmada, lo cierto es que si es acertada, porque, como ya se dijo, sí se analizaron todos los argumentos presentados en la denuncia, de ahí lo inoperante del agravio.

En torno a lo mencionado en el número dos romano este inciso B), será tratado dentro del  inciso C); y lo relativo al número tres romano, en el inciso E), siguientes.

C) Omisión de valorar pruebas. Según el actor, la autoridad responsable se limita a repetir lo determinado por la 06 Junta Distrital del Instituto Federal Electoral en Tabasco, y no quiere advertir que ésta última fue omisa en valorar las pruebas que se anexaron a la denuncia, por lo que afirma que no hubo exhaustividad en el análisis y valoración de los medios de convicción, y por ende, la responsable debió subsanar dicha irregularidad, enfocándose a valorar éstas, en específico: las fotografías, donde se aprecian los espectaculares y su contenido; notas periodísticas, que refuerzan la existencia de los espectaculares, mediante declaraciones de un representante del Partido Acción Nacional; e, impresiones correspondientes a páginas de Internet del portal electrónico del Comité Directivo Estatal del Partido Acción Nacional en Tabasco, donde se aprecia el boletín número cincuenta y uno, de enero de dos mil nueve, donde se menciona el respaldo que da la dirigencia estatal de Tabasco del Partido Acción Nacional a los programas federales de gobierno.    

Es inoperante el agravio esgrimido por el actor, por las razones siguientes.

En efecto, en la resolución combatida, que dirimió el recurso de revisión, erróneamente se dijo que la aludida Junta Distrital realizó un análisis completo y detallado de las pruebas, lo cual no fue así, porque la autoridad electoral administrativa no hizo mención particularizada de cada uno de los medios de convicción, que como señala el actor, se trata de impresiones fotográficas, notas periodísticas, e impresiones de algunas páginas de Internet, mismas que en lo individual se les debió otorgar un valor probatorio y en su caso, considerar el grado de convicción que generaban en su conjunto.

La aportación de pruebas por parte del actor, consistentes en fotografías, notas periodísticas o impresiones de algunas páginas de Internet, tenían la intención de demostrar la existencia de algunos espectaculares del Partido Acción Nacional, que contienen algunas de las frases siguientes: “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles”, “Acción es: Apoyar tu economía con becas para que tus hijos sigan estudiando”, “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”, esto es, propaganda política que hace referencia a programas o acciones de gobierno.

Sin embargo, también es cierto que la Junta Distrital en comento, en su análisis, sí hizo mención a los espectaculares y a su contenido, tal como se aprecia en el considerando tercero de su resolución de desechamiento, donde dijo:

“(…)

Ahora bien, una vez asentadas las anteriores consideraciones procede realizar el análisis del contenido de los espectaculares materia de inconformidad cuyo texto a continuación se reproduce: “Acción es: Apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles.”; “Acción es: Apoyar tu economía con becas para que tus hijos sigan estudiando.”; “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular.

(…)”

Ahora bien, no debe perderse de vista que la determinación que desechó la denuncia y luego la resolución de la autoridad responsable, que confirmó aquélla, no están basadas en la no existencia de los hechos denunciados, esto es, no pusieron en duda la existencia de los espectaculares ni su contenido relativo a programas o acciones de gobierno, sino que dichas determinaciones están sustentadas en que se trata de hechos no sancionables por las normas electorales.

En efecto, dichas autoridades electorales administrativas, tomando en cuenta los espectaculares y su respectivo contenido, arribaron a la conclusión de que se trataba de hechos que no constituyen una violación en materia de propaganda político-electoral dentro de un proceso electivo, de ahí que lo alegado por el actor no es suficiente para revertir el acto impugnado, y por ello, deviene en inoperante su agravio.

D) Propaganda partidista ilegal. El actor dice que es ilegal la resolución impugnada, porque en su concepto la propaganda denunciada hace referencia a la obra de gobierno, programas sociales y acciones de gobierno, lo cual, a su juicio, está prohibido para los partidos políticos.

Atendiendo dicho agravio, el punto controvertido consiste en determinar si es o no ilegal el contenido de la propaganda del Partido Acción Nacional, motivo de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional, y por tanto, si ha lugar a revocar o confirmar la resolución emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en Tabasco.

En esa resolución, la responsable citada estimó que era de confirmarse el auto de desechamiento, dictado a su vez por el Vocal Ejecutivo de la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco, respecto de la denuncia presentada por el Partido Revolucionario Institucional, con relación a diversos espectaculares que contienen algunas de las frases siguientes: “Acción es: apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles”, “Acción es: Apoyar tu economía con becas para que tus hijos sigan estudiando”, “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”. Los cuales se dice en la denuncia, se encuentran ubicados en las principales avenidas de la ciudad de Villahermosa, Tabasco.

Para confirmar el auto de desechamiento en comento, se esgrimieron las razones siguientes:

1. No es ilegal la propaganda motivo de denuncia, porque es de carácter político y se ajusta a los lineamientos legales y reglamentarios.

2. No contraviene lo dispuesto en la Ley de Desarrollo Social como tampoco lo establecido en el Presupuesto de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil nueve.

3. La conducta denunciada no está tipificada y por ende no puede dar lugar a sancionar al partido político.

4. No se trata de propaganda gubernamental.

5. Un vocal ejecutivo de junta distrital del Instituto Federal Electoral, no puede determinar lo relativo al cumplimiento de un ordenamiento que no se encuentra dentro de sus atribuciones.

Para tratar de desvirtuar las consideraciones que corresponden a estas afirmaciones, el recurrente formula los agravios que a continuación se analizan.

Se alega que se transgrede el artículo 38 párrafo primero, inciso a), 347, párrafo 1, inciso c) y e), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como el 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; porque a decir del recurrente la propaganda de un partido político, no puede mencionar los logros del gobierno federal, porque genera inequidad en la contienda electoral.

El apelante también menciona que, se transgrede el artículo 28 de la Ley de Desarrollo Social y el artículo 18, fracción V y 39 fracción XI del Presupuesto de Egresos de la Federación de dos mil ocho dos mil nueve, en razón de que refieren que los programas públicos y de gobierno son ajenos a cualquier partido político o candidatos y está prohibido su uso para fines distintos a los establecidos. Además, agrega, que la intención del actor no fue que el vocal de la junta distrital se extralimitara en sus facultades, pero se insiste en que el Instituto Federal Electoral está encargado de vigilar el cumplimiento de la normatividad electoral y facultado para sancionar a cualquier partido político que violente lo establecido en la Carta Magna o en las leyes secundarias, en términos de los artículos 23, 347, 354 del código electoral antes referido y 134 de la Constitución Federal.

Estos argumentos son infundados, dado que no ha lugar a considerar que el denunciado, en su carácter de partido político, pueda ser sujeto responsable de la violación a los artículos precitados, con motivo de la propaganda en comento.

Al respecto se estima pertinente analizar el contenido de los dispositivos citados, así como de aquellos que regulan la propaganda concerniente a los programas sociales, y el ejercicio de los recursos en ellos involucrados.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

“Artículo 41.

(…)

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

(…)

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

Apartado C. En la propaganda política o electoral que difundan los partidos deberán abstenerse de expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos, o que calumnien a las personas.

Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y locales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial, deberá suspenderse la difusión en los medios de comunicación social de toda propaganda gubernamental, tanto de los poderes federales y estatales, como de los municipios, órganos de gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente público. Las únicas excepciones a lo anterior serán las campañas de información de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en casos de emergencia.”

“Artículo 134.

Los servidores públicos de la Federación, los Estados y los municipios, así como del Distrito Federal y sus delegaciones, tienen en todo tiempo la obligación de aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos.

La propaganda, bajo cualquier modalidad de comunicación social, que difundan como tales, los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, deberá tener carácter institucional y fines informativos, educativos o de orientación social. En ningún caso esta propaganda incluirá nombres, imágenes, voces o símbolos que impliquen promoción personalizada de cualquier servidor público.”

Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

“Artículo 347

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los Poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público:

c) El incumplimiento del principio de imparcialidad establecido por el artículo 134 de la Constitución, cuando tal conducta afecte la equidad de la competencia entre los partidos políticos, entre los aspirantes, precandidatos o candidatos durante los procesos electorales;

d) Durante los procesos electorales, la difusión de propaganda, en cualquier medio de comunicación social, que contravenga lo dispuesto por el séptimo párrafo del artículo 134 de la Constitución;”

Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Político Electoral de Servidores Públicos.

“2. .Se considerará propaganda político electoral contraria a la ley, aquella contratada con recursos públicos, difundida por instituciones y poderes públicos federales, locales, municipales, o del Distrito Federal, órganos autónomos, cualquier ente público de los tres órganos de gobierno o sus servidores públicos; a través de radio, televisión, prensa, mantas, bardas, anuncios espectaculares, volantes u otros medios similares que contenga alguno de los elementos siguientes:

(…)

h) Cualquier otro mensaje similar destinado a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos, a favor o en contra de aspirantes, precandidatos, candidatos o partidos políticos.”

El contenido de estos artículos permite advertir que sus disposiciones están dirigidas a sujetos específicos como son autoridades, órganos de gobierno y servidores públicos, sin que en ninguna de las hipótesis se haga referencia a partidos políticos.

Esto es así porque el artículo 41 habla de propaganda gubernamental; el 134 de servidores públicos de la federación y de las entidades federativas, así como de los municipios y delegaciones del Distrito Federal; el 347 de las autoridades o los servidores públicos en los distintos ámbitos de gobierno, y el 2 del Reglamento de Instituciones, a poderes públicos y órganos en los ámbitos de gobierno.

La referencia a los partidos políticos, que hacen las disposiciones transcritas, está vinculada a los efectos y consecuencias que pueden producirse con motivo de las conductas infractoras en que pueden incurrir esas autoridades, instituciones, órganos de gobierno y servidores públicos, en virtud de que se afecte la equidad en la competencia electoral; mas no con relación a que dichos partidos políticos puedan considerarse responsables, con motivo de la propaganda que lleven a cabo los sujetos antes descritos.

Esto resulta lógico, dado que a los partidos políticos no se les confiere, dentro de sus atribuciones, el manejo de los recursos a cargo de esas autoridades, instituciones, órganos y servidores públicos, como para responsabilizarlos con motivo de la propaganda en donde se promocione a un partido político determinado.

En consecuencia, contra lo que pretende el recurrente no existe base legal para estimar, que con motivo de la propaganda que dio origen a la denuncia, el Partido Acción Nacional puede transgredir alguna de las disposiciones pretranscritas.

No obsta a la conclusión anterior, que en el artículo 347, párrafo 1, in fine, del Código Federal, esté contenida la denominación cualquier otro ente público, pues como se verá a continuación, no existe base legal para identificar a un partido político con dicha denominación.

Para ello es necesario analizar las reformas al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicadas en el Diario Oficial de la Federación de catorce de enero de dos mil ocho.

En la exposición de motivos de la iniciativa de modificación, se estimó que desde la promulgación del Código en mil novecientos noventa, éste había carecido de disposiciones que regularan suficientemente los procedimientos para sancionar conductas prohibidas en la Constitución y en la propia Ley.

A efecto de subsanar la omisión apuntada, en la iniciativa se propuso un nuevo Libro Séptimo, correspondiente a los procedimientos para la imposición de sanciones a los sujetos que incurrieran en conductas prohibidas, y en el que se quiso establecer con precisión las sanciones aplicables.

Al respecto, en la exposición de motivos se señala que:

“Para los propósitos antes señalados, en el título primero del nuevo libro se definen los sujetos que pueden incurrir en infracciones, se tipifican las conductas sancionables y se determinan las sanciones aplicables por parte de la autoridad administrativa, es decir, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral”.

En el dictamen emitido por la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados (en su calidad de cámara revisora) se retoma el señalamiento de las omisiones en que incurría el Código anterior, para establecer sanciones aplicables a conductas violatorias de la norma; así mismo, en dicho dictamen, con relación al capítulo primero del nuevo Libro Séptimo, se destaca lo siguiente:

“En el capítulo primero se establece quiénes pueden ser sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las normas del Código, las conductas sancionables y las sanciones que pueden ser impuestas. Se incorporan como sujetos sancionables a los aspirantes a cargos de elección popular, los ciudadanos, o cualquier persona física o moral; las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la Unión; de los poderes locales; órganos de gobiernos municipales; órganos de gobiernos de Distrito Federal, órganos autónomos, y cualquier otro ente público; los concesionarios y permisionarios de radio o televisión; las organizaciones de ciudadanos que pretendan formar partido político; las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes.

El apartado de infracciones se ha sistematizado para agrupar este tipo de faltas de acuerdo al sujeto infractor. De esta manera se enlistan las infracciones de los partidos políticos, de los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular, de las personas físicas y morales. También se incorporaron al texto del código nuevas infracciones que pueden ser cometidas por las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público; las infracciones de los notarios públicos, los concesionarios o permisionarios de radio y televisión, las conductas infractoras de las organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos, así como de las organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos. En relación con los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión, se perfeccionó la redacción de la norma precedente.

El catálogo de sanciones a imponer por las infracciones de las normas del código se reorganizó tomando como criterio al sujeto infractor. Así mismo, al final del capítulo se fijan reglas para la individualización de la sanción.”

Las expresiones vertidas en la exposición de motivos y en el dictamen precedentes, cobran concreción puntual en la implementación del nuevo Libro Séptimo denominado De los regímenes sancionador electoral y disciplinario interno.

En el título primero de dicho libro De las faltas electorales y su sanción, tiene relevancia su primer capítulo por su vinculación primordial al presente estudio, dado que se refiere a sujetos, conductas sancionables y sanciones.

El capítulo en comento está integrado por los artículos 340 a 355, que para efectos esquemáticos (específicamente) corresponderían a los tres grupos a que se refiere el capítulo: a) sujetos, b) conductas infractoras y c) sanciones.

Del procedimiento legislativo antes mencionado, destaca la expresa intención del legislador de organizar las infracciones en orden a los sujetos responsables, de lo que se obtiene que, por criterio legal expreso, el catálogo de sanciones referido a cada sujeto responsable es de carácter taxativo y excluyente, lo que significa que se separaron las infracciones y las sanciones en que podría incurrir cada sujeto, con la intención de no mezclar o confundir las conductas ilícitas en que cada uno podría incurrir.

El carácter excluyente de la organización legal de las conductas consideradas como ilícitas, se traduce en que las infracciones que el legislador sistematizó por separado para un sujeto, no son aplicables a otro diferente, ya que para cada uno rige el conjunto de infracciones previamente determinado por el legislador.

Esta circunstancia expresamente manifestada por el legislador, consistente en su voluntad de sistematizar las infracciones en orden al sujeto responsable, constituye un principio de interpretación que orienta la forma de resolver el caso sometido a esta Sala Regional.

Tomando en consideración lo expuesto, se abordará el análisis, con relación particular a la materia de estudio, es decir, a la propaganda del Partido Acción Nacional motivo de denuncia, que involucra temas atinentes a partidos políticos, propaganda y programas de gobierno.

a) Sujetos.

En el artículo 341 se particulariza quiénes son sujetos de responsabilidad por infracciones cometidas a las disposiciones electorales contenidas en el Código, y en los incisos que componen el párrafo 1 de ese numeral, se precisan los distintos grupos de sujetos de responsabilidad, de los que son de destacarse los identificados con los incisos a), c) y f):

a) Los partidos políticos.

c) Los aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular.

f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos y cualquier otro ente público.

Es evidente que al mencionarse en incisos diferentes a los partidos políticos y a los demás sujetos de responsabilidad, el legislador quiso diferenciar los grupos de sujetos imputables, por lo que no habría razón, para considerar que en la denominación ente público —inciso f)— deba considerarse también a los partidos políticos.

Lo anterior se ve reforzado porque como se verá a continuación, el legislador establece el catálogo de infracciones que se pueden imputar a cada uno de los grupos de sujetos responsables, y al respecto debe resaltarse que en el grupo específico de los partidos políticos se relacionan, puntualmente, las conductas sancionables que le son atribuibles.

b) Conductas infractoras.

Con relación a los partidos políticos, en el artículo 342, párrafo 1 incisos a), e), g), h) y j), se prevén hipótesis sancionables que vinculan propaganda.

Esas hipótesis se refieren a lo siguiente:

1. El cumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 38 del propio Código, que en materia de propaganda política o electoral, se refieren a abstenerse de cualquier expresión que denigre a las instituciones y a los partidos o que calumnie a las personas; así como abstenerse de utilizar símbolos religiosos, expresiones, alusiones o fundamentos de carácter religioso.

2. Realización anticipada de actos de precampaña o campaña.

3. Realización de actos de precampaña o campaña en territorio extranjero, cuando se acredite que se hizo con consentimiento de algún partido político, sin perjuicio de que se determine la responsabilidad de quien hubiera cometido la infracción.

4. Incumplimiento de las demás disposiciones atinentes a precampañas y campañas electorales.

5. Difusión de propaganda política o electoral que contenga expresiones que denigren a las instituciones y a los propios partidos.

Con relación a los aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular debe tenerse en cuenta lo que dispone el artículo 344, párrafo 1, incisos a) y f), en donde se establece como infracción, que realicen actos anticipados de precampaña o campaña; así como el incumplimiento de cualquiera de las disposiciones contenidas en el Código.

Por último respecto de autoridades y servidores públicos, en lo que interesa a este estudio, el artículo 347, párrafo 1 inciso e) dispone a la letra:

“Artículo 347.

1. Constituyen infracciones al presente Código de las autoridades o los servidores públicos, según sea el caso, de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público (…).

e) La utilización de programas sociales y de sus recursos, del ámbito federal, estatal, municipal o del Distrito Federal, con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político o candidato; (…)”

En esa transcripción se hace evidente que la utilización de programas y de sus recursos con fines electorales está prohibida específicamente a los servidores públicos y a las autoridades descritas en la transcripción precedente.

c) Sanciones.

Por último se estima pertinente mencionar que en el artículo 354 se establecen las infracciones que se pueden imponer a cada uno de los sujetos responsables, y de manera diferenciada, se determinan las que se pueden imponer a:

a) Partidos políticos.

b) Agrupaciones políticas nacionales.

c) Aspirantes, precandidatos o candidatos a cargos de elección popular.

d) Ciudadanos, dirigentes y afiliados a los partidos políticos o de cualquier persona física o moral.

e) Observadores electorales u organizaciones de observadores electorales.

f) Concesionarios o permisionarios de radio y televisión.

g) Organizaciones de ciudadanos que pretendan constituir partidos políticos.

h) Organizaciones sindicales, laborales o patronales, o de cualquier otra agrupación con objeto social diferente a la creación de partidos políticos, así como sus integrantes o dirigentes en lo relativo a la creación y registro de partidos políticos.

La enumeración de sanciones aplicables a los sujetos relacionados en los incisos anteriores, encuentran correspondencia con los especificados en el artículo 341 (referido a los sujetos de responsabilidad) salvo los identificados en los incisos f), g), h) y l) de dicho artículo, que se enlistan a continuación.

“f) Las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público;

g) Los notarios públicos;

h) Los extranjeros; (…)

l) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión; (…)”

Respecto de estos sujetos responsables, en el artículo 355, párrafos 1, 2, 3 y 4 se dan los lineamientos respectivos para el trámite que debe seguirse, y se puede advertir de manera general, que la Autoridad Administrativa Electoral toma conocimiento de la infracción, integra expediente y remite a la autoridad conducente (Auditoría Superior o equivalente a la entidad federativa; Colegio de Notarios; Secretaría de Gobernación) para los efectos que establezcan las leyes aplicables.

Por último en los párrafos 5 a 7 del artículo 355 se dan los lineamientos para la individualización de las sanciones que habrá de aplicar la Autoridad Administrativa Electoral.

Así, en función de las afirmaciones realizadas en la exposición de motivos de la iniciativa de modificaciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, del dictamen de la Cámara de Diputados y del análisis de las disposiciones del texto vigente de dicho Código, es posible arribar a las conclusiones siguientes.

— A los sujetos responsables, que ya relacionaba el texto anterior del Código, se incorporaron otros, que realizaban conductas que el Código no tipificaba como sancionables de manera expresa.

— En el capítulo primero del Libro Séptimo se clasifica claramente a los distintos grupos de sujetos responsables. Entre esos grupos diferenciados se encuentran, entre otros: a) los partidos políticos; b) aspirantes, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular, y c) las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público.

— En las hipótesis de conductas que dan lugar a fincar responsabilidad a los partidos políticos, no se especifica alguna que describa como hecho sancionable el hacer propaganda con referencia a programas sociales.

— Entre la descripción de conductas que producen infracción, vinculadas a programas sociales, se encuentran únicamente las imputables a las autoridades o los servidores públicos de cualquiera de los poderes de la unión; de los poderes locales; órganos de gobierno municipales; órganos de gobierno del Distrito Federal; órganos autónomos, y cualquier otro ente público, al prohibírseles utilizar programas sociales y sus recursos con la finalidad de inducir o coaccionar a los ciudadanos para votar a favor o en contra de cualquier partido político.

— Aunque en la relación de los sujetos responsables del párrafo anterior se incluye la denominación cualquier otro ente público, en esta categoría no es posible ubicar a los partidos políticos, pues éstos corresponden a un grupo específico diverso de sujetos responsables, y de igual forma, se establecen las infracciones particulares que se pueden imputar a dichos partidos políticos.

— El análisis previo a estas conclusiones permite observar, que el legislador ordinario racionalmente estableció determinados grupos de sujetos responsables; los catálogos de conductas imputables a cada uno de esos grupos, y las sanciones que en su caso se pueden imponer a la mayoría de esos grupos de sujetos responsables.

— Entonces no hay base admisible, para sustentar que hipótesis de conductas sancionables atribuibles a los servidores públicos, a las autoridades y a los órganos de gobierno (vinculados específicamente con programas sociales y sus recursos) puedan ser trasladadas al ámbito de los partidos políticos, ya que si ésta hubiera sido la intención del legislador, esas conductas las habría considerado también dentro del catálogo de conductas sancionables respecto de los partidos políticos.

— Por tanto la denominación cualquier otro ente público debe referirse a órganos de gobierno (no relacionados en el artículo 341, párrafo 1, inciso f), que por sus propias atribuciones manejen programas sociales y sus recursos, como podría ser una empresa de participación estatal mayoritaria.

— Ante la falta de hipótesis legal en donde se establezca responsabilidad de partidos políticos por realizar propaganda vinculada a programas sociales, no hay duda que se está ante la falta o ausencia de tipicidad, cuando un partido político realiza actos de la índole apuntada, y ante la exigencia de estricta tipicidad que rige en el Derecho Administrativo Sancionador Electoral, no es posible tomar elementos de supuestos legales concernientes a servidores públicos y autoridades, para aplicarlos a los partidos políticos y encuadrar su conducta como sancionable.

Todas estas consideraciones dan lugar a sostener que conforme al análisis de los artículos que conforman el capítulo primero del Libro Séptimo del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, no existe disposición que describa como infractora una conducta, en la que un partido político realice propaganda con referencia a programas sociales.

En otro argumento el recurrente expresa, con motivo de la propaganda objeto de denuncia, se transgreden disposiciones de orden público, como son los artículos 28, de la Ley General de Desarrollo Social; 18, base V y 39, fracciones XI y XII del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

Se alega que las disposiciones precitadas tienen por objeto evitar que los partidos políticos ofrezcan programas sociales a la población, en virtud del beneficio que podría repercutirles al verse favorecidos con el sufragio de los votantes involucrados con esos recursos.

Se agrega por el recurrente, que con estas disposiciones se trata de garantizar que los programas sociales no constituyan instrumento para favorecer a un grupo, a efecto de que acceda al poder; por lo que en este contexto la propaganda denunciada, violenta el principio de imparcialidad contenido en el artículo 134 constitucional, ya que el Partido Acción Nacional hace alusión a programas sociales.

Con relación al argumento inmediato anterior, el recurrente parte de una premisa falsa y, por tanto la conclusión a la que arriba también lo es.

En efecto, el promovente insiste en que se transgrede el contenido del artículo 134 constitucional; sin embargo como se dejó asentado en consideraciones previas, el contenido de ese artículo está vinculado a sujetos responsables específicos, como son servidores públicos de la federación y las entidades federativas, así como de los municipios y de las delegaciones del Distrito Federal; poderes públicos y órganos de los distintos ámbitos de gobierno.

Se hizo notar también, que la materia de las infracciones estaba vinculada a la propaganda realizada por esos sujetos responsables, en transgresión a las disposiciones constitucionales y legales, y se concluyó, que no existe base para sustentar que entre dichos sujetos se encuentren los partidos políticos.

De ahí que es errónea la conclusión a que pretende llegar el recurrente, en el sentido de que el Partido Acción Nacional transgredió lo dispuesto en el artículo 134.

En este mismo contexto resulta infundado que la propaganda motivo de denuncia transgreda las disposiciones invocadas por el apelante.

En relación con lo anterior, de la interpretación de la Ley General de Desarrollo Social y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del 2009, se arriba a la conclusión de que no existe prohibición legal, como erróneamente considera el actor, para que los partidos políticos empleen en su propaganda política la valoración positiva o negativa de algún programa social o actos de gobierno.

En efecto, en los artículos 4, 15, 18, 22 y 28 de la Ley General de Desarrollo Social establecen:

“Artículo 4. La aplicación de la presente Ley corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de sus dependencias y organismos, a los poderes ejecutivos de las entidades federativas y a los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; así como las que les competen, de acuerdo a sus atribuciones, al Poder Legislativo”.

“Artículo 15. La Elaboración del Programa Nacional de Desarrollo Social estará a cargo del Ejecutivo Federal en los términos y condiciones de la Ley de Planeación”.

“Artículo 18. Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación”.

“Artículo 22. En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación, se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos”.

“Artículo 28. La publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social deberán identificarse con el Escudo Nacional en los términos que establece la ley correspondiente e incluir la siguiente leyenda: "Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social".

Por su parte, en los artículos 18, 28, 30, 31 y 39, fracción XI y XII del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal del 2009, se prevé:

“Artículo 18. Los Poderes Legislativo y Judicial, los entes autónomos, así como las dependencias y entidades podrán destinar recursos presupuestarios para actividades de comunicación social a través de la radio y la televisión, siempre y cuando hayan solicitado en primera instancia los tiempos que por ley otorgan al Estado las empresas de comunicación y éstos no estuvieran disponibles en los espacios específicos y en la vigencia solicitada”.

“Durante el tiempo que comprendan las campañas electorales federales y hasta la conclusión de la jornada comicial, sólo podrán realizarse erogaciones en materia de servicios educativos y de salud, o las necesarias para la protección civil en caso de emergencia, las cuales se sujetarán a los mecanismos de supervisión de la Secretaría de Gobernación”.

“Asimismo, deberán observar lo dispuesto en los artículos 41, fracción III, Apartado C, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 2, numeral 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en cuanto a la limitación para difundir en los medios de comunicación social toda propaganda gubernamental durante el tiempo que comprendan las campañas electorales y hasta la conclusión de la respectiva jornada comicial.

El Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación, observando lo dispuesto en el párrafo segundo de este artículo, supervisará la administración y distribución de los tiempos fiscales cubiertos por las empresas de comunicación que operan mediante concesión federal. Dicha distribución se realizará en la proporción siguiente: 40 por ciento al Poder Ejecutivo Federal; 30 por ciento al Poder Legislativo, tiempos que se distribuirán en partes iguales a la Cámara de Diputados y a la Cámara de Senadores; 10 por ciento al Poder Judicial, y 20 por ciento a los entes autónomos.

La Secretaría de Gobernación conforme a lo previsto en el párrafo segundo de este artículo dará seguimiento a la utilización de los tiempos fiscales. Asimismo, estará facultada para reasignar estos tiempos cuando no hubieren sido utilizados con oportunidad o se encuentren subutilizados, de conformidad con las disposiciones generales que al efecto emita. Las reasignaciones se ajustarán a la proporción prevista en este artículo.

Con base en lo anterior, la Secretaría de Gobernación informará bimestralmente a la Cámara de Diputados sobre la utilización de los tiempos fiscales, así como sobre las reasignaciones que, en su caso, realice.

Los programas de comunicación social y las erogaciones que con base en estos programas realicen las dependencias y entidades deberán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación en el ámbito de su competencia, de conformidad con las disposiciones generales que para tal efecto publique en el Diario Oficial de la Federación.

Todas las erogaciones que conforme a este artículo realicen las entidades deberán ser autorizadas de manera previa por el órgano de gobierno respectivo o su equivalente.

Durante el ejercicio fiscal no podrán realizarse ampliaciones, traspasos de recursos de otros capítulos o conceptos de gasto al concepto de gasto correspondiente a servicios de comunicación social y publicidad de los respectivos presupuestos ni podrán incrementarse dichos conceptos de gasto, salvo cuando se trate de mensajes para atender situaciones de carácter contingente o cuando se requiera para promover la venta de productos de las entidades para que éstas generen mayores ingresos. En ambos supuestos se requerirá,  de manera previa, que las modificaciones correspondientes sean autorizadas por la Secretaría de Gobernación para ser incluidas en los programas de comunicación social y la autorización presupuestaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Secretaría de Gobernación informará a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, dentro de los 10 días naturales siguientes a la fecha en la que se emita la autorización, sobre las razones que justifican la ampliación, traspaso o incremento de recursos, así como sobre su cuantía y modalidades de ejercicio.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Gobernación, remitirá a la Cámara de Diputados un informe que contenga la relación de todos los programas y campañas de comunicación social, desglosadas por dependencias y entidades, así como la programación de las erogaciones destinadas a sufragarlos. Asimismo, deberá contener la descripción de las fórmulas, modalidades y reglas para la asignación de tiempos oficiales. Dicho informe deberá presentarse una vez autorizados los programas de comunicación correspondientes.

Los programas y campañas de comunicación social se ejecutarán con arreglo a las siguientes bases:

I. Los tiempos oficiales sólo podrán destinarse a actividades de difusión, información o promoción de los programas y acciones de las dependencias o entidades, así como a las actividades análogas que prevean las disposiciones aplicables;

II. Las dependencias y entidades no podrán convenir el pago de créditos fiscales, ni de cualquier otra obligación de pago a favor de la dependencia o entidad, a través de la prestación de servicios de publicidad, impresiones, inserciones y demás actividades en materia de comunicación social. Los medios de difusión del sector público podrán convenir con los del sector privado la prestación recíproca de servicios de publicidad;

III. Las erogaciones realizadas en materia de comunicación social se acreditarán con órdenes de transmisión, en las que se especifique la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, cobertura y las pautas de difusión en medios electrónicos.

Para medios impresos se acreditará con órdenes de inserción, en las cuales se deberá especificar la tarifa convenida, concepto, descripción del mensaje, destinatarios, la cobertura y circulación certificada del medio en cuestión;

IV. Las dependencias y entidades, previo a la contratación de servicios de producción, espacios en radio y televisión comerciales, deberán atender la información de los medios sobre cobertura geográfica, audiencias, programación y métodos para medición de audiencias, así como su capacidad técnica para la producción, postproducción y copiado. La Secretaría de Gobernación dará seguimiento a la inclusión de los medios públicos en los programas y campañas de comunicación social y publicidad de las dependencias
y entidades, y

V. La publicidad que adquieran las dependencias y entidades para la difusión de los programas sujetos a reglas de operación deberá incluir, claramente visible y audible, la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. Sólo en los casos de los programas de desarrollo social y del Sistema de Protección Social en Salud, deberán incluirse, respectivamente, las leyendas establecidas en los artículos 28 de la Ley General de Desarrollo Social y 39 de este Decreto. Para lo anterior, deberán considerarse las características de  cada medio.

La Secretaría de Gobernación informará bimestralmente a la Comisión de Radio, Televisión y Cinematografía de la Cámara de Diputados y a la Secretaría de la Función Pública sobre la ejecución de los programas y campañas de comunicación social, así como sobre el ejercicio de las erogaciones a las que se refiere el presente artículo. Dichos informes deberán contener, al menos, lo siguiente: monto total erogado por dependencia y entidad, empresas prestadoras de los servicios y tiempos contratados, fiscales y de Estado utilizados por cada dependencia y entidad.

El gasto en comunicación social aprobado en este presupuesto deberá destinarse, al menos, en un 5 por ciento a la contratación en medios impresos, conforme a las disposiciones aplicables.

En el Informe de Avance de Gestión Financiera a que se refiere la Ley de Fiscalización Superior de la Federación se deberá dar cuenta del ejercicio de estos recursos”.

“Artículo 28. Los programas que deberán sujetarse a reglas de operación son aquéllos señalados en el Anexo 18 de este Decreto. El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá incluir otros programas que, por razones de su impacto social, deban sujetarse a reglas de operación.

La Cámara de Diputados, a través de la comisión ordinaria que en razón de su competencia corresponda, podrá emitir opinión sobre las reglas de operación que el Ejecutivo Federal haya emitido conforme a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, a más tardar 30 días naturales posteriores a su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con el objeto de que la aplicación de los recursos se realice con eficiencia, eficacia, economía, honradez y transparencia.

El Ejecutivo Federal, por conducto de la dependencia a cargo del programa sujeto a reglas de operación correspondiente, dará respuesta a la Cámara de Diputados en un plazo que no excederá de 30 días naturales posteriores a la recepción de la opinión respectiva.

Las dependencias y entidades que tengan a su cargo dichos programas deberán observar las siguientes disposiciones para fomentar la transparencia de los mismos:

I. La papelería y documentación oficial para los programas deberán incluir la siguiente leyenda: “Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos a los establecidos en el programa”. En el caso del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades y del Sistema de Protección Social en Salud, se observará lo dispuesto, respectivamente, en los artículos 31 y 39 de este Decreto.

Todo el gasto en comunicación social relacionado con la publicidad que se adquiera para estos programas por parte de las dependencias y entidades, así como aquél relacionado con los recursos presupuestarios federales que se transfieren a las entidades federativas, municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que se aplique a través de anuncios en medios electrónicos, impresos, complementarios o de cualquier otra índole, deberá señalar que se realizan con los recursos federales aprobados en este presupuesto e incluir la leyenda señalada en el artículo 18, fracción V, de este Decreto;

II. Los programas que contengan padrones de beneficiarios deberán publicar los mismos conforme a lo previsto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Los programas deberán identificar en sus padrones o listados de beneficiarios a las personas físicas, en lo posible, con la Clave Única de Registro de Población y, en el caso de personas morales, con la Clave de Registro Federal de Contribuyentes. La información que se genere será desagregada, en lo posible, por sexo, grupo de edad, región del país, entidad federativa, municipio o demarcación territorial del Distrito Federal. Las dependencias y entidades deberán enviar a la Cámara de Diputados, a más tardar el último día hábil de noviembre, la información, los criterios y/o las memorias de cálculo mediante los cuales se determinaron los beneficiarios;

III. Las dependencias y entidades que tengan a su cargo la ejecución de los programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo, CONAFE; del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos, INEA; de IMSS-Oportunidades; de Atención a Personas con Discapacidad, a cargo del DIF; de Atención a Familias y Población Vulnerable, a cargo del DIF; de Apoyo al Empleo, PAE; de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V., de Abasto Rural, a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.; y de Desarrollo Humano Oportunidades; deberán publicar en el Diario Oficial de la Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la distribución de la población objetivo de cada programa social por entidad federativa;

IV. La Secretaría de Desarrollo Social en el caso del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V., actualizará permanentemente los padrones y publicará en el Diario Oficial de la Federación, durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el número de beneficiarios por entidad federativa y municipio. Asimismo, se harán del conocimiento público los nombres de los proveedores de leche de Liconsa, S.A. de C.V., en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental;

V. En el Sistema Integral de Calidad en Salud y el Programa Escuelas de Calidad, las secretarías de Salud y de Educación Pública darán prioridad a las localidades en donde opere actualmente el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades;

VI. En el caso de programas que no cuenten con padrón de beneficiarios deberán manejarse invariablemente mediante convocatoria abierta y, en ningún caso, se podrá etiquetar o predeterminar de manera específica recursos a determinadas personas físicas o morales u otorgarles preferencias o ventajas sobre el resto de la población objetivo;

VII. Poner a disposición del público en general un medio de contacto directo, en el cual se proporcione asesoría sobre el llenado de los formatos y sobre el cumplimiento de los requisitos y trámite que deben observarse para obtener los recursos o los beneficios de los programas, y

VIII. Las reglas de operación, los formatos, las solicitudes y demás requisitos que se establezcan para obtener los recursos o los beneficios de los programas; los indicadores de desempeño de los programas, y los medios de contacto de las unidades responsables de los mismos deberán estar disponibles en las páginas de Internet de las dependencias y entidades.

De igual manera, queda estrictamente prohibida la utilización de los programas de apoyo para promover o inducir la afiliación de la población objetivo a determinadas asociaciones o personas morales”.

“Artículo 39. La operación del Sistema de Protección Social en Salud deberá sujetarse a lo siguiente:

…

XI. La Secretaría de Salud deberá incluir, tanto en el documento de identificación que presentan los beneficiarios para recibir los apoyos, establecido por la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, como en las guías y materiales de difusión la leyenda: “El Seguro Popular es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social”, y realizará acciones de orientación y difusión con los beneficiarios para garantizar la transparencia y evitar cualquier manipulación política de la afiliación o la prestación del servicio médico;

XII. La Secretaría de Salud, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud, elaborará modificaciones a los lineamientos de difusión, en su caso, e incluirá en los materiales de difusión para el personal operativo, la siguiente leyenda: “El condicionamiento electoral o político de los programas sociales constituye un delito federal que se sanciona de acuerdo con las leyes correspondientes. Ningún servidor público puede utilizar su puesto o sus recursos para promover el voto a favor o en contra de algún partido o candidato. El Seguro Popular es de carácter público y su otorgamiento o continuidad no depende de partidos políticos o candidatos, y

(…)”.

De lo establecido expresamente en dichos ordenamientos, tanto en la Ley como en el Decreto de Presupuesto se colige, que se regula la manera en la cual deben ser aplicados los programas de desarrollo social, así como los propósitos que con ellos se buscan, primordialmente favorecer a las clases más desprotegidas, para apoyar a su desarrollo mediante el otorgamiento de bienes y servicios que coadyuven a mejorar las condiciones de vida mediante su distribución justa de esos beneficios conforme con los méritos, necesidades y posibilidades de los beneficiarios.

En esas condiciones, los sujetos a quienes corresponde la aplicación de los programas de desarrollo, de acuerdo con sus atribuciones, deben velar porque se ejerzan en forma adecuada y garantizar que no se realicen prácticas discriminatorias en la prestación de los programas de desarrollo.

Los bienes jurídicos tutelados, por un lado, son el debido ejercicio de los recursos públicos a favor del desarrollo social, garantizando la prestación de los bienes y servicios en ellos contenidos; y por otro, el derecho incondicional, no discriminatorio, de los beneficiarios de esos servicios para no ver restringido o coartado su derecho a recibirlos por razones distintas (políticas, electorales, discriminatorias, etcétera) a los méritos, necesidades y posibilidades que tengan para acceder a ellos.

La utilización de propaganda relativa a los programas de desarrollo social por parte de los partidos políticos como mecanismo de promoción política, no desnaturaliza, ni afecta la imparcialidad, tampoco lesiona la equidad y, menos aun, atenta en contra de la dignidad de las personas.

La implementación, ejercicio y vigilancia de los programas de desarrollo social corresponden al Estado, a través de los servidores y órganos del Ejecutivo Federal, de los Estados y a los gobiernos de los Municipios, así como a los poderes legislativos, en el ámbito de sus atribuciones, y son ejercidos de acuerdo con las partidas presupuestales del Estado.

Lo anterior implica que dichos programas, los recursos y su aplicación, compete y están a disposición exclusivamente de los órganos del gobierno federal, sin que sea permitido que los partidos políticos, los candidatos, ni alguna otra persona o ente puedan disponer su aplicación, control y vigilancia.

El ejercicio de los programas sociales, al provenir de la actividad del gasto público, es una cuestión de orden público, lo cual garantiza que el programa llegue a la población destinada para ese efecto, sin que para ello exista algún tipo de condicionamiento, presión, restricción  o reserva para entregar los beneficios respectivos, como se evidencia a continuación.

En los artículos 1, 2, 7, 10, 11, 18, 22, y 39 de la Ley General de Desarrollo Social se establece que:

        Dicha ley es de orden público e interés social, cuyo objeto es garantizar el pleno ejercicio de los derechos sociales, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social; señalar las obligaciones del Gobierno; establecer las instituciones responsables del desarrollo social y definir los principios, así como lineamientos generales a los que debe sujetarse la Política Nacional de Desarrollo Social; fomentar el sector social de la economía; regular y garantizar la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas sociales.

        Queda prohibida cualquier práctica discriminatoria en la prestación de los bienes y servicios contenidos en los programas para el desarrollo social.

        Toda persona tiene derecho a participar y a beneficiarse de los programas de desarrollo social, de acuerdo con los principios rectores de la Política de Desarrollo Social, en los términos que establezca la normatividad de cada programa.

        Los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen los siguientes derechos y obligaciones: Recibir un trato respetuoso, oportuno y con calidad; Acceder a la información necesaria de dichos programas, sus reglas de operación, recursos y cobertura; Tener la reserva y privacidad de la información personal; Presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley; Recibir los servicios y prestaciones de los programas conforme a sus reglas de operación, salvo que les sean suspendidos por resolución administrativa o judicial debidamente fundada y motivada; Presentar su solicitud de inclusión en el padrón; Participar de manera corresponsable en los programas de desarrollo social; Proporcionar la información socioeconómica que les sea requerida por las autoridades, en los términos que establezca la normatividad correspondiente, y Cumplir la normatividad de los programas de desarrollo social.

        La Política Nacional de Desarrollo Social tiene, entre sus objetivos, el propiciar las condiciones que aseguren el disfrute de los derechos sociales, individuales o colectivos, garantizando el acceso a los programas de desarrollo social y la igualdad de oportunidades, así como la superación de la discriminación y la exclusión social.

        Los programas, fondos y recursos destinados al desarrollo social son prioritarios y de interés público, por lo cual serán objeto de seguimiento y evaluación de acuerdo con esta Ley; y no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales, excepto en los casos y términos que establezca la Cámara de Diputados al aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación.

        En el Presupuesto Anual de Egresos de la Federación se establecerán las partidas presupuestales específicas para los programas de desarrollo social y no podrán destinarse a fines distintos.

        La coordinación del Sistema Nacional compete a la Secretaría de Desarrollo Social, con la concurrencia de las dependencias, entidades y organismos federales, de los gobiernos municipales y de las entidades federativas, así como de las organizaciones.

Conforme con estas bases, se puede afirmar que como los programas de desarrollo social están a cargo del Estado, a través de sus distintos niveles de gobierno, y como las políticas de desarrollo social no podrán ser discriminatorias en la prestación de los bienes y servicios, los bienes jurídicos que se tratan de garantizar son:

Por un lado, el eficaz ejercicio de las políticas nacionales de desarrollo social y de los recursos públicos destinados a ellos, razón por la cual se acota la actuación de los órganos encargados de su implementación y se les imponen prohibiciones específicas para que no distorsionen dichos programas.

Por otro, el derecho de la población a recibir y ser beneficiarios de tales programas, garantizado el libre acceso a los bienes y servicios que los conforman, en condiciones de igualdad de oportunidades, sin discriminación o exclusión social, ni sujetos a condición alguna.

Esos valores jurídicos no se ven trastocados por la propaganda que realizan los partidos políticos, cuando incluyen como elementos los programas sociales que llevan a cabo los gobiernos, porque los partidos no son los sujetos que legalmente ejercen esos programas de desarrollo social, por ende, desde un punto de vista material no están en posibilidad de determinar las condiciones de ejercicio y aplicación de dichos beneficios, mucho menos de disponer a quienes se incluyan como beneficiarios, precisamente porque el derecho a recibir los bienes y servicios es general, no discriminatorio ni excluyente.

En ese sentido, al no existir posibilidad jurídica ni material de que los partidos políticos dispongan y asignen los beneficios que otorgan los programas de desarrollo social, resulta inconcuso que la sola referencia de dichos conceptos en la propaganda política que realizan, no entraña violación a los bienes jurídicos que se resguardan en las normas citadas.

Por los mismos motivos, resulta evidente que la utilización de propaganda relativa a los programas de desarrollo social por parte de los partidos políticos, como mecanismo de promoción política, no afecta la imparcialidad, ni la equidad en las contiendas entre los partidos políticos y, menos aun, puede entenderse que vulnera la dignidad de las personas beneficiadas por aquellos programas, dado que dicha propaganda no se traduce en un elemento que pudiera de algún modo condicionar, discriminar o excluir la aplicación de los programas de desarrollo social.

El contenido de las disposiciones transcritas permite observar que no prevén como sujetos responsables a los partidos políticos, ya que es clara la intención del legislador de referirse a las autoridades, instituciones, órganos de los varios ámbitos de gobierno y servidores públicos, vinculados con la publicidad y la información relativa a los programas de desarrollo social.

A dichos sujetos responsables se dirigen las disposiciones transcritas a efecto de prohibirles que, en la publicidad atinente a dichos programas, se inserten elementos que beneficien a un partido político, y al efecto, se obliga a insertar leyendas donde se explicite que el programa es ajeno a cualquier partido político.

Pero se insiste, esas disposiciones se dirigen a los miembros del gobierno vinculados con la publicidad que debe darse a esos programas, mas no a los partidos políticos, dado que a éstos no se les confiere atribuciones para contratar la publicidad de esos precisos programas, ni se les otorgan recursos al efecto.

Las disposiciones transcritas son claras en señalar a las autoridades y a los órganos de Estado encargados de ejercer y velar por la correcta aplicación de los recursos destinados a los programas sociales, entre los cuales no se encuentran los partidos políticos como sujetos encargados de esas funciones.

Como se ve, lo previsto en la Ley General de Desarrollo Social y en el Presupuesto de Egresos de la Federación citados, respecto de la propaganda de los programas sociales, evidencia que las obligaciones a las cuales se refieren dichas normas, tienen como sujetos a todas las dependencias y organismos, así como a los servidores públicos del Ejecutivo Federal, de los poderes ejecutivos de las entidades federativas y de los municipios, así como a los del Poder Legislativo, en sus respectivas competencias y según les corresponda de acuerdo a sus atribuciones (lo que se corrobora en lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley mencionada y 28 del Presupuesto).

Más aún debe asentarse, que para el caso de que cualquier persona u organización estime que existen conductas transgresoras a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, particularmente por cuanto hace a programas sociales, la persona u organización estará facultada para presentar la denuncia correspondiente ante la Contraloría Social, quien atenderá e investigará, en su caso, las quejas y denuncias atinentes, e incluso dicha contraloría podrá presentar, en su caso, ante las autoridades competentes, las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con dichos programas sociales.

Lo anterior en términos de los artículos 10, fracción IV, 67, 69 y 71 de la ley general citada.

Es así, que queda evidenciado el que son autoridades distintas a la administrativa electoral, las competentes para conocer e investigar los hechos vinculados a la transgresión de las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social, específicamente, los relacionados con programas sociales.

Lo hasta aquí considerado sirve de base para sustentar por un lado, que el partido político denunciado no figura como sujeto de responsabilidad en términos del artículo 134 constitucional —por cuanto hace al presente tema de estudio— y por otro lado, que la autoridad administrativa electoral no tiene facultades para conocer, en su caso, de la transgresión a las disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social.

Lo anterior no significa que los partidos políticos no puedan incurrir en responsabilidad en el ámbito electoral, en caso de vulnerar lo dispuesto en la Ley General de Desarrollo Social, por ejemplo, cuando se pruebe que actúan en contubernio o complicidad con alguna autoridad para aprovecharse de los programas sociales o cuando se demuestra que accedieron de cualquier manera a información privilegiada, de carácter reservado o confidencial en poder de algún órgano o funcionario de gobierno, cuyo deber era el de resguardarla, afectando con ello los principios rectores del derecho electoral, lo cual, desde luego, dependerá de las pruebas aportadas en cada caso concreto. Además, esas específicas conductas que en su caso pudieran darse, tendrían que ser valoradas para determinar si se ajustan o no a la legalidad o si pueden llegar a constituir una infracción, la cual podría ser incluso de naturaleza diversa a la que ahora, el partido recurrente pretende se tenga por demostrada, según la norma que se contravenga o los valores o bienes jurídicos que se trastoquen.

Lo mencionado tiene su fundamento en lo previsto en el artículo 41, fracción I, de la Constitución General de la República, en relación con los dispositivos 342, párrafo 1, inciso a) y 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales; 28 de la Ley General de Desarrollo Social, así como 18, fracción V y 39, fracciones XI y XII, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal dos mil nueve.

En efecto, cabe arribar a dicha conclusión porque se prevé, que el incumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 38 del código de la materia, es una infracción en que pueden incurrir los partidos políticos, y tanto en el artículo constitucional como en el artículo 342 citado se establece, que los partidos políticos nacionales son entidades de interés público que sujetan su intervención en el proceso electoral a las formas específicas que se determinan en la ley y que tienen la obligación de conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios propios de un Estado democrático de derecho.

Esto no implica que el servidor público o la autoridad sea desplazada como sujeto activo de los tipos atinentes, sino que el partido político como sujeto normativo tiene un carácter secundario, cuando su actuar implique la vulneración de dichas prohibiciones.

Entre los cauces legales se encuentra el atinente a que los partidos políticos deben observar la disposición en donde se determina el respeto al carácter público de los programas de desarrollo social y, por tanto, el que estos últimos son ajenos a los partidos políticos; así como también el que tales programas no pueden ser usados para fines distintos al desarrollo social, lo cual necesariamente no sucede si el partido político o cierto candidato, en acuerdo, complicidad o connivencia con un servidor público, es beneficiado con el programa, por condicionarse el acceso a los mismos, en virtud de cuestiones políticas o electorales, o bien, cuando un servidor público promueve el voto a favor o en contra de un partido político o candidato (lo cual es una responsabilidad directa) con conocimiento y aceptación de un partido político o coalición (en una suerte de coparticipación secundaria o derivada).

En este contexto, en la especie, al analizar las diversas leyendas que aparecen en los espectaculares, según los datos aportados por el denunciante, se advierte que la misma está referida textualmente a lo siguiente: “Acción es: apoyar a mamás trabajadoras con guarderías y estancias infantiles”, “Acción es: Apoyar tu economía con becas para que tus hijos sigan estudiando”, “Acción es: Apoyar la economía de millones de mexicanos con el seguro popular”.  Incluso, en todos ellos también consta el distintivo del Partido Acción Nacional y una frase  adicional enmarcada que dice “ACCIÓN RESPONSABLE”.

En tales espectaculares en cuestión, y en atención a los datos aportados por el actor, no se advierte algún mensaje expreso o implícito que desconozca el carácter público de los programas de desarrollo social y que lo vincule al partido político, en forma tal que para acceder a ese beneficio sea necesaria la afiliación a tal instituto político o la realización de alguna conducta específica por el interesado en favor del Partido Acción Nacional o alguno de sus miembros, precandidatos o candidatos, o bien, en contra de algún adversario político.

Tampoco se desprende que dicho programa sea usado con un fin distinto al desarrollo social, porque se condicione su acceso al mismo en atención a cuestiones políticas o electorales, o bien, se promueva el voto a favor o en contra de cierto partido político o candidato.

Debe resaltarse, que el contenido de los agravios, por cuanto hace a los temas analizados, no admite servir de base para llegar a conclusiones diferentes a las aquí asentadas y, por ende, no ha lugar a modificar o revocar la resolución recurrida sobre la base de esos agravios.

En otro aspecto, el actor intenta evidenciar que la propaganda referida en la denuncia, tiene por objeto el que dicho partido político se posicione frente a los electores deslealmente —con independencia de que se pueda catalogar como propaganda política o política electoral—, pues dice que es innegable que ello influye en la preferencia política de los ciudadanos, con ventaja respecto de los demás contendientes. Además, el apelante agrega que hay un ejercicio abusivo del derecho y que se transgreden los principios de legalidad y certeza.

Este argumento es infundado, pues como se ha visto en consideraciones previas, por un lado, no hay disposición constitucional ni legal que, en términos de lo afirmado por el denunciante, sancionen este tipo de propagandas realizadas por partidos políticos, y por otro lado, no hay base para estimar que ha lugar a crear una figura típica a partir de principios que informan el proceso electoral.

Las razones que sustentan esta afirmación son las siguientes.

Se estima que no existe la posibilidad de construir un tipo administrativo basado en la contravención a principios como el de certeza o el de imparcialidad en el manejo de los recursos públicos.

Como se demostrará, en la solución de este tipo de asuntos convergen al menos, la libertad de expresión de los partidos políticos, el derecho de acceso a la información de los ciudadanos, la regulación legal de las precampañas, el principio de equidad en la contienda y los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica.

El juzgador, so pretexto de interpretar un principio constitucional, como el de equidad, no está autorizado para construir un tipo administrativo, en la medida en que ello genera diversos problemas:

1. Normas ex post que impiden a los sujetos orientar su conducta conforme a Derecho. No se le puede exigir a los ciudadanos, en general, incluyendo a los partidos, que obedezcan una norma que no existe cuando emiten su conducta y que conocen hasta que el juez la construye en la sentencia.

De conocer la “norma” al momento de emitir la conducta, es probable que los sujetos no incurran en la prohibición de dicha “norma”, por lo cual es injusto, desde la política criminal, sancionar a un sujeto por una conducta que no tenía amenaza de sanción.

Lo anterior conduce a sancionar a un sujeto por lo que en su momento hizo bajo el amparo del Derecho, sin darle oportunidad de que, previo a su emisión, decidiera continuar o no con la consumación de dicha conducta.

En estos supuestos, se priva o se le dificulta desproporcionadamente al sujeto la defensa que tiene cualquier otro ciudadano, basada en un error de derecho, por virtud del cual se excluye la culpabilidad como elemento del ilícito administrativo, al actuar bajo la creencia de que la conducta estaba permitida por ausencia de prohibición expresa.

2. Invasión de la competencia legislativa. En principio, solamente el legislador está facultado para describir conductas que considera ilícitas y amenazarlas con sanción.

El legislador dicta la política criminal y la política de derecho administrativo sancionador, a partir de las ponderaciones que efectúa por cuestiones de oportunidad política, por lo cual, es válido que, derivado de su procedencia democrática, decida cuáles son las conductas a las que les asocia una sanción y esa decisión debe respetarse por el juzgador, debido a que los jueces no pueden decidir, con criterios de oportunidad política, si es sancionable o no una conducta, puesto que la constitución no les concede esa facultad democrática.

En el ámbito del derecho administrativo sancionador, el juez también debe ser especialmente sensible a la voluntad del legislador quien en nombre de la comunidad que representa democráticamente decide si autoriza, incentiva, tolera o prohíbe ciertas conductas con la finalidad de conseguir ciertos objetivos.

Así, por ejemplo, es dable pensar que el legislador consideró positivo no prohibir la propaganda política de partidos basadas en el trabajo gubernamental, en aras de fomentar un debate más nutrido y competitivo.

En efecto, es válido considerar que el legislador privilegió la posibilidad de integrar al debate público el análisis, así sea crítico, de las políticas de gobierno, ya que precisamente en eso radica una democracia deliberativa, esto es, en la posibilidad de incluir en la deliberación pública todos los temas que atañen a la comunidad, como son las obras y el trabajo de gobierno, ya sea para apreciarlos positivamente o lo contrario.

El legislador pudo adoptar con esta decisión, en su concepto, medidas idóneas para allegar mayor información a la ciudadanía, fomentar un debate basado en logros partidistas, para desplazar la propaganda negra o la carismática que se venía privilegiando en los procesos electorales recientes y, sobre todo, maximizar la libertad de expresión de los partidos políticos frente al electorado.

En otras palabras, si el legislador tolera ciertas conductas es porque ya efectuó un ejercicio de ponderación y tomó la decisión política formalizada en las normas, de que resulta conveniente autorizar, incluso alentar, ciertas conductas para fomentar o conseguir ciertos objetivos.

En suma, el legislador decidió no prohibir el tipo de conductas en estudio, ya que reguló la prohibición para un sujeto específico que son las autoridades y, por supuesto, a quienes coadyuven a su consumación. Lo anterior sin perjuicio de que, de demostrar el acuerdo entre autoridad y partido, se actualizará la ilicitud pero por complicidad, no porque exista un tipo expreso que sancione la conducta aislada de un partido político.

3. La creación de un nuevo supuesto de infracción puede generar una regulación incompleta. Si se llega a construir judicialmente una nueva norma, por ejemplo, que establezca: “está prohibido que la propaganda política de los partidos políticos y coaliciones emplee de cualquier manera programas sociales del gobierno”, se estaría creando un tipo administrativo que requeriría de otras normas que permitan garantizar su aplicación.

Respecto de la exigencia de lex certa, Alejandro Nieto[1] afirma que no basta con que la ley aluda simplemente a la infracción, ya que el tipo ha de ser suficiente, es decir, contener una descripción de sus elementos esenciales; y si no sucede se produce una segunda modalidad de incumplimiento del mandato de la tipificación: la insuficiencia.

En concepto del citado autor, aquí surge el problema de determinar qué es lo esencial, o no lo es, en el tipo. Una parte, afirma, la realiza la doctrina pero en el extremo, se decide casuísticamente por los Tribunales.

El mandato de tipificación exige en todo caso la presencia de una lex certa que permite predecir con suficiente grado de certeza las conductas infractoras y por lo mismo, se sabe a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y eventual sanción.

La suficiencia de la tipificación es una exigencia de la seguridad jurídica y se concreta, en la predicción razonable de las consecuencias jurídicas de la conducta. A la vista de la norma debe saber el ciudadano que su conducta constituye una infracción y, además, conocer cuál es la respuesta punitiva que a la misma depara el ordenamiento. En resumen: la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra.

Es cierto, concede Nieto, que la descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo excepciones, prácticamente imposible. El detallismo del tipo tiene su límite dice y por ello, la doctrina alemana se contenta, por ejemplo, con la simple exigencia de “mayor precisión posible”, que es lo que se debe pretender y se dirige al legislador para que perfeccione y remate su obra.

Pero hay necesidad, entonces, de un mínimo de precisión. No obsta a la suficiencia de la descripción la circunstancia de que en el tipo aparezcan incrustados conceptos jurídicos indeterminados[2]  cuya utilización en la ley es con frecuencia inevitable (cuando no hay más remedio) y, por ende, lícita; y tampoco, los conceptos cuya delimitación permite un margen de apreciación.

En resumidas cuentas, Alejandro Nieto concluye que: La tipificación puede ser lo bastante flexible como para permitir al operador jurídico un margen de actuación a la hora de determinar la infracción y la sanción concretas, pero no tanto como para permitirle que “cree” figuras de infracción supliendo las imprecisiones de la norma.

En el caso, la creación del ilícito atípico, como pide el actor, siguiendo la lógica de toda norma, estaría destinada a su plena eficacia, de tal manera que resultaría necesario regular y establecer otras normas que aseguren esa eficacia.

Por ejemplo, se debe determinar con claridad quienes podrían denunciar este tipo de propaganda, pues por ejemplo, en el artículo 368 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se establece que cuando la conducta infractora esté relacionada con propaganda política o electoral en radio y televisión durante la realización de los procesos electorales de las entidades federativas, la autoridad electoral administrativa competente presentará la denuncia ante el Instituto Federal Electoral y que los procedimientos relacionados con la difusión de propaganda que denigre o calumnie sólo podrán iniciar a instancia de parte afectada.

Los órganos de gobierno que implementan esas políticas o a quienes se les pueden atribuir los logros de gobierno no tienen facultades legales para impedir ese uso, pues en la legislación electoral, al menos, no se regulan los casos de la legitimación.

En el caso sería necesario precisar que la denuncia por el uso de programas o trabajos gubernamentales puede presentarse por cualquier interesado, por ejemplo, por los demás partidos, excluyendo la posibilidad de que solamente se presente por la autoridad u órgano de gobierno que ejecutó la obra, el programa social o el que consiguió el objeto materia de la propaganda.

Otra cuestión que debe resolverse es el relativo al tipo de programas sociales cuyo uso se prohíbe en las propagandas políticas de los partidos.

Por ejemplo, puede darse el caso de un partido que no estando actualmente en el poder, se adjudica o presume de logros alcanzados en gobiernos anteriores o remotos, con funcionarios procedentes de sus filas.

Esto es, partidos que estuvieron en el poder, que lograron ciertas metas y que ahora reivindican los logros, pues al parecer, solamente se está prohibiendo la utilización de actuales programas sociales o logros de gobierno y no se incluyen los implementados en el pasado que también pueden ser objeto de alguna propaganda política.

4. La equidad no es el único principio en juego. Es verdad que puede afectarse la equidad cuando un partido aprovecha las circunstancias consistentes en que miembros extraídos de sus filas ocupan cargos públicos y se han conseguido ciertos logros gubernamentales o aplicado programas de gobierno que en su momento fueron propuesta partidista.

Sin embargo, no hay que enfatizar tanto la importancia de este principio, pues no es el único que está en juego, pues cabe convenir que ningún principio se presenta aislado en una cuestión jurídica y que suelen venir acompañados.

En el caso, también está de por medio la libertad de expresión de los partidos políticos, el derecho de acceso a la información de los ciudadanos, el principio de legalidad, en su modalidad específica de estricta tipicidad, así como el de certeza y seguridad jurídica.

Al respecto, este Tribunal ha sostenido que los partidos políticos, como entidades de interés público tienen derecho a exponer sus opiniones y críticas sin más limitaciones que las de carácter constitucional.

Se ha considerado que la libertad de expresión tiene una posición preferente respecto de otros derechos fundamentales, en la medida en que permite el libre flujo de información y opiniones, favorables al debate público.

Respecto del principio de libertad de expresión, es importante tomar en consideración que la Sala Superior de este Tribunal Electoral ya ha considerado que en lo atinente al debate político, se ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática.

Lo anterior, según se advierte de la Jurisprudencia 11/2008, sustentada por la Sala Superior de este Tribunal Electoral, aprobada en sesión pública de dieciocho de septiembre de dos mil ocho, cuyo rubro y texto es:

“LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN. SU MAXIMIZACIÓN EN EL CONTEXTO DEL DEBATE POLÍTICO. El artículo 6º. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce con el carácter de derecho fundamental a la libertad de expresión e información, así como el deber del Estado de garantizarla, derecho que a la vez se consagra en los numerales 19, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles y 13, párrafo 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, disposiciones integradas al orden jurídico nacional en términos de lo dispuesto por el artículo 133 del propio ordenamiento constitucional. Conforme a los citados preceptos, el ejercicio de dicha libertad no es absoluto, encuentra límites en cuestiones de carácter objetivo, relacionadas con determinados aspectos de seguridad nacional, orden público o salud pública, al igual que otros de carácter subjetivo o intrínseco de la persona, vinculados principalmente con la dignidad o la reputación. En lo atinente al debate político, el ejercicio de tales prerrogativas ensancha el margen de tolerancia frente a juicios valorativos, apreciaciones o aseveraciones vertidas en esas confrontaciones, cuando se actualice en el entorno de temas de interés público en una sociedad democrática. Bajo esa premisa, no se considera transgresión a la normativa electoral la manifestación de ideas, expresiones u opiniones que apreciadas en su contexto, aporten elementos que permitan la formación de una opinión pública libre, la consolidación del sistema de partidos y el fomento de una auténtica cultura democrática, cuando tenga lugar, entre los afiliados, militantes partidistas, candidatos o dirigentes y la ciudadanía en general, sin rebasar el derecho a la honra y dignidad reconocidos como derechos fundamentales por los ordenamientos antes invocados”.

En el expediente SUP-JDC-393/2005, la mencionada Sala Superior abordó el tema relativo a las características esenciales del derecho a la libertad de expresión, principalmente, desde la perspectiva de un militante frente al partido, sin embargo, los caracteres esenciales del derecho son aplicables, mutatis mutandi, a los partidos políticos frente a la ciudadanía en general.

Al resolver dicho asunto, se sostuvo, en esencia, que la libertad de manifestación de las ideas en el ámbito de lo político, en general, y en el campo político-electoral, en particular, incluido el sistema constitucional de partidos políticos, contribuye a la consolidación de un debate público libre y bien informado.

En consecuencia, se estimó que el derecho de libertad de expresión merece la más vigorosa protección constitucional, aun más cuando tiene lugar o recae sobre entidades de interés público, como lo son los partidos políticos, que, dados sus fines constitucionalmente encomendados, al tener semejante status constitucional (a diferencia de lo que ocurre cuando la libertad de expresión se refiere a conductas privadas carentes de interés público), han de soportar un mayor riesgo en la afectación de algunos de sus derechos (por ejemplo, el derecho a la intimidad) que las personas privadas. Pero ello no implica, en modo alguno, la supresión o el sacrificio ilimitado de los derechos de las personas públicas.

En la ejecutoria, se dijo que los partidos políticos tienen asignada constitucionalmente una función preponderante como instrumentos fundamentales para la participación política de los ciudadanos y el desarrollo de la vida democrática, ya que tienen el status constitucional de entidades de interés público.

Se estimó que el interés de la sociedad en los aspectos relevantes de la vida de los partidos políticos, el cual se ejerce a través del Estado, tiene por objeto asegurar la sujeción puntual y efectiva de los partidos políticos nacionales al orden jurídico. Así de conformidad con lo establecido en el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es obligación de los partidos políticos nacionales conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático. Esto es, los partidos políticos –como todos y cada uno de los órganos del poder público- están vinculados a la Constitución y, en general, al sistema jurídico nacional.

Lo anterior, se mencionó en la sentencia, tiene su razón de ser en el papel que los partidos políticos están llamados a realizar en un Estado constitucional democrático de derecho, es decir, en atención a las finalidades constitucionales que, como entidades de interés público, tienen encomendadas. Esto es, están obligados a regir sus actividades por el principio de juridicidad y los principios del Estado democrático, no sólo por mandato legal sino también por razones de congruencia con el régimen político en el que son actores fundamentales, de conformidad con su encuadre constitucional.

Bajo esta perspectiva, se estableció en la ejecutoria, que una interpretación distinta implicaría prohijar la existencia de feudos o zonas de inmunidad, cuya existencia o permanencia es incompatible con un Estado constitucional democrático de derecho, porque no puede haber democracia sin el sometimiento pleno al derecho de todos los sujetos jurídicos, incluidos todos y cada uno de los órganos del poder público y, en particular, los partidos políticos, en tanto entidades de interés público.

La sentencia refirió que la declaración de principios de todo partido político nacional –a la que deben adecuarse el programa de acción y los estatutos partidarios- debía establecer la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen de conformidad con la ley electoral federal.

Consecuencia de lo anterior, se precisó que ningún estatuto de los partidos políticos nacionales puede contradecir la Constitución Federal en virtud del principio de supremacía constitucional (artículo 133).

Así, finalmente se estableció que toda vez que una condición necesaria del Estado constitucional democrático de derecho, es el sometimiento al derecho y debido a que los partidos políticos tienen que sujetar su conducta a los principios del Estado democrático, entonces tienen que sujetar necesariamente su actuación al principio de juridicidad y, en tal virtud, observar y respetar los derechos y libertades fundamentales establecidas en la Constitución, como lo es la libertad de expresión.

La valoración positiva en una propaganda política de un partido que efectúa respecto de un programa social o la adjudicación de un logro gubernamental y que parece confundirse con propaganda institucional, no es más que un juicio de valor que en el debate puede ser sometido a confrontación, en la medida en que no se rebase el derecho a la honra o la dignidad, razón por la cual es necesario ponderar este derecho fundamental concreto de la libertad de expresión frente al principio, por cierto, demasiado abstracto, de la equidad.

Así mismo, se encuentra el principio de acceso a la información que la propaganda política involucra también, en la medida en que proporciona datos del quehacer político de los partidos y de sus logros obtenidos, con base en lo cual, los ciudadanos pueden formar su convicción, en asociación con otra información que se le allegue a través de otros medios.

Los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica, están estrechamente vinculados con el principio de tipicidad y lex certa, respecto de los supuestos de ilicitud, los cuales, desde luego, merecen una ponderación cuando se enfrentan con el mencionado principio de equidad en la contienda, de tal manera que sería necesario demostrar que la equidad es más importante que todos los principios antes mencionados y que es suficiente para derrotarlos y privilegiar la equidad en la medida en que se maximiza su eficacia, mientras que los otros principios se afectan en sentido proporcional, útil y necesario para conseguir el objetivo más importante.

5. En su caso, la equidad no se pone en riesgo absoluto, pues existen mecanismos legales que permiten superar ese riesgo. En primer lugar, debe tomarse en cuenta que el principio de equidad no necesariamente se vulnera por la situación de que los partidos políticos invoquen, de cualquier manera, los programas sociales en sus campañas políticas.

Los partidos, al adjudicarse o alabar los supuestos logros de gobierno procedente de sus filas, adoptan una clara posición clientelista o favoritista que admite información o propaganda en sentido contrario, de carácter crítico o aclarador.

En un ambiente de auténtico debate público hay quienes apoyan una decisión y la valoran positivamente y, desde luego, hay quienes critican esa decisión y la valoran negativamente.

Precisamente en eso radica la libertad de expresión en un ambiente democrático, que permite a todas las opiniones poner en la mesa de debate cualquier postura, de tal manera que la opinión pública se forma a partir de las opiniones convergentes, disidentes o hasta contradictorias, siendo que, lo único que no se permite, es desactivar uno de los elementos del diálogo.

En efecto, a toda afirmación le cabe una negación, o mejor dicho, en el debate público debe permitirse que, en ejercicio de la libertad de opinión, a toda tesis siempre se le pueda oponer una antítesis, siendo que al eliminar la posibilidad de una postura, se corre el riesgo de eliminar la otra.

Si se afirma que los partidos políticos no pueden capitalizar en su propaganda política los logros del gobierno emanado de sus filas, automáticamente se priva de la posibilidad de introducir al debate público un elemento que puede servir de orientación de la opinión pública y al cual se le puede oponer la crítica, el descontento o la refutación.

Por otro lado, existen mecanismos que permiten superar y equilibrar la lucha por el poder cuando un partido aprovecha que el gobierno es ocupado por sus militantes y que, por poner algunos ejemplos, consisten en el otorgamiento de un financiamiento especial para propaganda política y política electoral a favor de los partidos y un ambiente de libertad de expresión que permite a los medios de comunicación corregir la información, aclararla y criticarla a través de la opinión.

En efecto, la legislación concede expresamente un presupuesto especial a los partidos políticos para realizar su propaganda política y su propaganda política electoral, el cual, desde luego, atiende a criterios de equidad, lo que permite a los partidos políticos oponer propaganda que manifieste ideas contrarias o debatir la autenticidad de los logros invocados por otros partidos.

Por otro lado, existe la posibilidad de que los medios de comunicación y la propia ciudadanía, a través de la libertad de expresión y el derecho de acceso a la información, se formen su propio criterio con la información allegada por los partidos en su propaganda, lo cual puede resultar o no favorable al partido que se adjudica un programa social, por ejemplo, porque se pone de relieve su ineficacia, la confluencia de variadas voluntades políticas en su consecución o, por ejemplo, cuando se demuestra la incapacidad profesional o los bajos salarios que tienen los funcionarios encargados de dicho programa gubernamental.

6. Los partidos políticos tienen el deber de proponer acciones de gobierno para solucionar problemas políticos y conseguirlos es parte de sus finalidades legales y constitucionales. Debido a sus características más elementales, los partidos políticos siempre adoptan una ideología que tiende a diferenciarlos de otros y su objetivo final es el de conseguir que su ideología y sus propuestas de solución sean llevadas a la práctica.

En razón de lo anterior, no tiene nada de extraño y de antijurídico, considerar que un partido que logró su objetivo final, no pueda presumir de ello y tenga que excluir de su discurso general los logros obtenidos, siendo que para esa finalidad están constituidos.

Sería ilógico que los partidos políticos tuvieran por finalidad legal proponer soluciones políticas y que una vez adoptadas tuviera que acallarlas o no valerse de ello para conseguir adeptos.

Lo anterior se traduciría en un contrasentido, pues primero les impone obligaciones y derechos y cuando los ejerce se les indican prohibiciones, en la medida en que la constitución y la ley prescribe a los partidos políticos la encomienda de permitir a los ciudadanos acceder a los cargos de elección popular y les obliga a proponer soluciones gubernamentales, siendo que, cuando logra esos cometidos, en ejercicio de sus deberes y derechos, se les prohíbe divulgar o adjudicarse esos logros.

Inclusive, la Sala Superior de este Tribunal Electoral, al resolver los expedientes SUP-RAP-74/2008 y SUP-RAP-90/2008, sostuvo, en esencia, que la imagen positiva que la ciudadanía posea de los servidores públicos de elección popular, así como de la actuación de los gobiernos claramente identificados con una fuerza política, es parte de un acervo susceptible de ser capitalizado por los partidos políticos y los candidatos en las contiendas electorales, en tanto no se vulnere directa y claramente la imparcialidad en la actuación de los servidores públicos y la equidad en la contienda electoral.

Lo infundado del agravio se apoya en un argumento adicional que tiene que ver con la validez de la propaganda política que incluye logros del Gobierno, por ser conforme con los fines y documentos básicos del partido.

Por otro lado, adicionalmente a las consideraciones expuestas, se estima que la propaganda cuestionada no puede considerarse ilegal, porque los partidos políticos se encuentran en la posibilidad de incluir en sus promocionales, contenido referente a los logros de gobierno obtenidos por los funcionarios que fueron promovidos por dicho instituto político, si se parte de la base de que, entre sus finalidades se encuentran las relativas a promover la participación del pueblo en la vida democrática, entre cuyos elementos se encuentra sin duda el relativo al debate político de las acciones del gobierno en turno, así como el escrutinio público y la crítica de las acciones o programas de gobierno que respalda o promueve el partido, no sólo para que la ciudadanía las conozca sino además, para que puedan ser objeto de valoración por los electores, a efecto del ejercicio pleno e informado de sus derechos político electorales, tanto de afiliación política como el de votar por alguno de dichos partidos o el de ser votado postulándose  a un cargo de elección popular, promovido por un determinado partido político.

Esas finalidades de los institutos políticos derivan precisamente de lo establecido en el artículo 41, base I, constitucional, al imponerles el objetivo de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

Para ese propósito se instituyeron a los partidos políticos y se les reconoció el carácter de entidades de interés público, e incluso, para garantizar los fines encomendados se exige, entre otras cosas que, su conformación y actuación se ajuste a los requisitos y lineamientos que se establezcan en la ley.

Acorde con lo anterior, los artículos 24, párrafo 1, inciso a), 25, párrafo 1, inciso b), y 26, párrafo 1, incisos a) y b), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establecen que, los partidos políticos nacionales deberán formular sus documentos básicos, tales como la declaración de principios y, en congruencia con ellos, el programa de acción, así como los estatutos que normen sus actividades.

De igual modo se exige un contenido esencial mínimo en los documentos constitutivos, como al señalar que la declaración de principios invariablemente contendrá entre otros aspectos, la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule;  o bien, al disponer que el programa de acción determinará, en lo atinente, las medidas para realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en la declaración de principios, para lo cual propondrá las políticas a fin de resolver los problemas nacionales.

Como se aprecia, al ser los partidos políticos el conducto para que los ciudadanos pueden acceder a los cargos públicos de elección popular (diputado federal, senador o Presidente de la República), se requiere para que el electorado conozca e identifique las diversas opciones políticas, que tales institutos políticos difundan, a través de su propaganda, los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, lo mismo que las políticas diseñadas como mecanismos de su propuesta para resolver los problemas nacionales.

Elementos que son indispensables a fin de que la ciudadanía cuente con la información suficiente para estar en posibilidad de adoptar, razonablemente, la manera en la cual puede ejercer sus derechos políticos ante las opciones que promueven los partidos y que estime más conveniente a sus intereses, más acorde a sus ideas o convicciones políticas, o afines a sus prospectos de gobierno, etcétera.

De esta suerte, se colige que los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, así como las políticas que propongan para resolver los problemas nacionales, forman parte de la esencia y fines de los partidos, al tiempo que constituyen medios útiles para alcanzar los fines encomendados constitucionalmente, relativos a promover la participación política de los ciudadanos, así como constituirse en medios aptos para la promoción a los cargos públicos.

En este contexto, se tiene que si entre los objetivos de los partidos políticos se encuentra el de promover estrategias de gobierno, que luego son materializadas por los actos de gobierno que realizan los gobernantes que fueron postulados por dichos partidos, entonces se estima conforme a derecho que tales entidades de interés público puedan emplear en su propaganda política los logros alcanzados en el Gobierno, incluso no solo cuando resultan acordes con los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, en su declaración de principios, programa de acción o estatutos, sino incluso cuando no lo son y se pretende formular críticas o juicios de valor sobre dichas políticas de gobierno, pues esa es la forma natural u ordinaria en la cual pueden a su vez formular propuestas y opciones políticas o de gobierno distintas a las oficiales, con miras a la resolución de los problemas nacionales.

Ciertamente, esta Sala Regional no advierte del marco constitucional y legal aplicable, restricción alguna que impida a los partidos políticos utilizar en su propaganda política, aquellos logros del Gobierno cuyo origen devenga de los programas, principios e ideas políticas, económicas y sociales que postulan, consignados en sus documentos básicos y plataformas electorales.

En ese contexto, en el caso, la propaganda denunciada que realizó el Partido Acción Nacional, en la cual se alude al programa social federal relativo al seguro popular, puede insertarse en la dinámica anterior, por lo siguiente:

De los principios de doctrina del Partido Acción Nacional, concretamente de los apartados “5. Democracia” párrafo segundo, “7. Humanismo Económico” párrafo octavo, “12 Campo y Ciudad” párrafo cuarto, y “13. Municipio y Sistema Federal” se advierte, que la salud constituye uno de los temas de su línea política.

Incluso en el documento constitutivo denominado Programa de Acción Política del propio partido se determina, en el apartado “I. Oportunidades para las Personas”, se alude en el numeral 3 a la “Universalidad en la salud y calidad de vida”, así como en el párrafo quinto del apartado denominado “Pensamos en México”, que:

“La salud es la base para aspirar a mejores niveles de vida. Ningún esfuerzo en educación o empleo será eficaz si la población no cuenta con condiciones de salud. Garantizar el acceso de toda la población a los servicios de salud es indispensable pues en México aún existen deficiencias en la cobertura de servicios de salud. La incorporación del seguro popular y la construcción de clínicas y hospitales ha atenuado la problemática, pero falta mucho por hacer.”

Más aún, el tema de la salud es recurrente en el citado documento, tal como se puede apreciar en los apartados 1) “Por un Desarrollo Humano Sustentable para México”; 9) “Transformación social”; 14) “Oportunidades para las personas”; 18 a 20 “Universalidad en la salud y calidad de vida”; 38 “Niñez con futuro”; 39 “Jóvenes, desarrollo integral de sus capacidades”; 40 “Adultos mayores con oportunidades”; 41 “Respeto a las personas con discapacidad”; 48 “La Familia es base para el desarrollo de las personas”; 55 “Municipio, compromiso con el desarrollo local”; 58 y 59 “Las comunidades rurales y urbanas son ámbitos para la solidaridad”; 60 “Pueblos indígenas, respeto y promoción de sus derechos”; 109 “Equilibrio responsable de las finanzas públicas”; y, 125 “Superación de la pobreza para el desarrollo de las personas”.

De esta suerte, si la difusión de mensajes propagandísticos con referencia a ciertos programas sociales no es contraria a derecho, sino que coadyuva al debido cumplimiento de los fines de los partidos políticos, al tiempo que se constituye en uno de los elementos esenciales para la discusión o debate político, y se inserta a su vez en los contenidos que los partidos pueden incluir legalmente en sus declaraciones de principios o en sus programas de acción, entonces es válido concluir que la propaganda objeto de la denuncia, en la cual se hace referencia al programa de salud social denominado seguro popular, no infringe el derecho, sino por el contrario debe estimarse permitida, amén de resultar lícito que los partidos puedan exponer las líneas políticas de los logros de gobierno, tanto para resaltarlos como para criticarlos, con el propósito de plantear como propaganda política las propuestas de resolución de los problemas nacionales que promueven.

En conclusión, se estima que el tipo de propaganda cuestionada no está prohibida en la legislación electoral, no hay un ejercicio abusivo del derecho, ni se transgreden los principios de legalidad y de certeza.

En torno al análisis de todo este apartado D),  semejante criterio ha sido sostenido por la Sala Superior de este Tribunal Electoral al resolver los expedientes SUP-RAP-15/2009, SUP-RAP-16/2009, SUP-RAP-21/2009, SUP-RAP-22/2009, SUP-RAP-23/2009 Y SUP-RAP-24/2009.

E) La falta de investigación para allegarse de los elementos necesarios para poder determinar si existen o no los hechos denunciados. El actor señala, por un lado, que la autoridad responsable no hizo observación o análisis alguno en torno a que la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco no realizó diligencias para allegarse de los elementos necesarios para poder determinar si existían o no los hechos denunciados, pues el recurrente menciona, que por haber adjuntado pruebas al momento de presentar la denuncia, de las cuales se desprenden elementos más que mínimos de los que se infiere una conducta infractora, surgió el deber de la citada autoridad Distrital de iniciar la facultad investigadora.

Por otro lado, el actor estima que la autoridad responsable hizo una incorrecta interpretación del artículo 5 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, cuando menciona que en el procedimiento especial sancionador, dada la prontitud con que se debe resolver, no se establece un periodo o etapa para la realización de diligencias tendientes a obtener pruebas o a realizar investigaciones, y se resuelve con las pruebas que obren en el expediente, por lo que el denunciante debe aportar todas aquellas que corroboren su dicho; interpretación que no comparte el recurrente, porque a su juicio, el que dicho artículo refiera que se debe resolver con los medios de prueba que obre en el expediente, no conlleva a entender que se limita a los aportados por el denunciante sino que incluye aquellos que debe recabar la autoridad, para lo cual menciona las facultades implícitas y explícitas que se le otorgan al Instituto Federal Electoral para investigar, acusar y sancionar.

Así, el actor estima que la autoridad responsable indebidamente excusó a la Junta Distrital de realizar ese deber de investigar y de allegarse elementos para determinar la existen o no los hechos denunciados.

En primer lugar, no le asiste la razón al actor en cuanto señala que la autoridad responsable no hizo observación o análisis alguno, en torno a que la 06 Junta Distrital Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco no realizó diligencias para allegarse de los elementos necesarios para poder determinar si existían o no los hechos denunciados, porque precisamente, el argumento u observación que hizo la autoridad responsable fue aquella derivada de la interpretación del artículo 5 del Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, donde concluyó que en el procedimiento especial sancionador  no se establece un periodo o etapa para la realización de diligencias tendientes a obtener pruebas o a realizar investigaciones.

Por otro lado, resulta inoperante el agravio, respecto a que si fue correcta o incorrecta la interpretación realizada por la autoridad responsable, o si ello dio lugar o no a que indebidamente se excusara a la Junta Distrital de realizar ese deber de investigar y de allegarse elementos para el conocimiento cierto de los hechos denunciados.

Lo anterior es así, porque el dilucidar dicho aspecto controvertido, aún en el escenario más favorable para el actor, de ninguna manera sería suficiente para lograr modificar o revocar la resolución recurrida, porque tarde o temprano tendríamos que retornar al análisis de lo ya expuesto con motivo de los agravios sintetizados en el inciso D), relativos a propaganda partidista ilegal, donde quedó precisado que no está prohibido para los partidos políticos hacer mención de los programas, logros o acciones de gobierno o de programas sociales, ni se transgreden los principios de legalidad y de certeza.

En esas condiciones, una vez analizados todos los agravios esgrimidos por el actor y al resultar que ellos no admiten servir de base para revocar o modificar la resolución recurrida, lo procedente es confirmar ésta última.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E:

ÚNICO. Se confirma la resolución RSJL/TAB/003/2009, de doce de febrero del presente año,  emitida por la Junta Local Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en el estado de Tabasco.

NOTIFÍQUESE, personalmente al actor en el domicilio señalado en autos, por oficio a la responsable con copia certificada de la presente sentencia y, por estrados a los demás interesados. Lo anterior con apoyo en los artículos 26, párrafo 3, 27, 28 y 48 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

Devuélvanse los documentos atinentes a la autoridad responsable, y en su oportunidad, archívese este expediente como asunto total y definitivamente concluido.

Así lo resolvieron por UNANIMIDAD de votos, las Magistradas que integran la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal Electoral, ante el Secretario General de Acuerdos, quien autoriza y da fe. CONSTE.